摘要：高等教育改革顶层设计首要目的是进一步明确政府与高校间的关系，在注重强化政府作为战略统筹者的地位、依法合理运用如规划和评估等各种有效政策工具的同时，弱化其对高校过多的行政干预的角色，为高校释放出最大的自主空间，鼓励高校依照章程开展摸着石头过河的多样化探索与创新。概言之，当下中国高等教育宏观改革的基本取向为：宏观政府层面的顶层设计与微观层面高校摸着石头过河的相结合。

关键词：顶层设计；政校关系；自主创新

    党的十七届五中全会尤其是十八届三中全会之后，改革顶层设计的说法在我国各级政府的官方文本中日益流行。在高等教育领域，近年来加强改革的顶层设计也渐成声势，它与综合改革联袂，一起成为当下改革话语中最为醒目的两个关键词。然而，究竟如何理解顶层设计，在现实的政策设计与实践中究竟如何把握顶层设计的精髓，使之不流于一种套话和官话甚至被曲解为一种逆潮流而动的不当改革托词，这正是本文在此所尝试加以探究的。

    一、顶层设计与政府作为

    30多年来，我国高等教育取得了突破性的发展，由政府推动的高等教育大众化，实现了规模意义的快速增长，让我国迅速成为世界人力资源大国；实施人才强国与人才强校战略，推动一流大学建设，让部分大学和学科在短期内获得了相对充裕的资源优势，学术水平和研究实力迅速提升；通过实施对外开放政策，高等教育的国际化水平大大提高，如此等等。在短时期内，我国高等教育所取得上述如此显赫的成就，应该说几乎无一例外地都是政府推动的结果。如果说，顶层设计就意味着存在一个强有力的有为政府，以其所特有的行政强势和传统权威，全面发动，采取自上而下的策略来推动高等教育的发展，这30年我国高等教育改革与发展成果，或许就足以把顶层设计理解为强势的政府的佐证。

    然而，正如我们在现实中所普遍意识的，强势的政府推动，也为中国当下高等教育遗留下诸多原本就存在且至今尚未破解的难题以及众多新出现的问题：譬如，早在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中就明确指出：当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。1993年，中共中央、国务院正式发布了《中国教育改革和纲要》，其中特别提出：通过立法，确定高等学校的地位和任务、权利和义务、利益和责任。学校在执行国家的方针、政策、法规和计划的前提下，享有教学、科学研究与社会服务的自主权，人事调配权，经费、物资的占有和使用权，开展国内外教育与学术的交流、合作权。政府通过法规、计划、拨款、组织评估等手段和人才劳务市场的调节作用，引导学校建立自我约束机制。

    但是，迄至今日，我国高校实质性的自主依旧极为有限，高校对政府还存在高度的依赖性，与早在30年前就倡导的高校面向社会、依法自主办学的预期还存在相当大的距离。在政府主导的资源分配体制与评价制度框架中，高校自身作为独立办学主体的活力和主动性远未得以发挥。尽管政府逐渐改变了传统计划经济体制下的行政刚性管理和基数+发展的拨款方式，转向了注重评估手段、采用仿市场竞争方式旨在增加灵活性的综合定额+专项补助财政分配体制，但是，因为资金的分配和使用完全为政府所控制，如此反而进一步强化了高校对政府的依赖性。在为各种纷杂的专项而竞逐过程中，为迎合和满足政府各种专项设计目标的需要，高校的自主权甚至教师学术工作的自由权反而往往受到抑制。

    我们甚至不妨可以这样认为，30多年我国高等教育的改革，尽管也取得了相当大的成就，政府在特定时期和特定领域的强势推动，也的的确确凸显出了它的一些优势。但是，不容否认，政府与高校间关系问题迄今尚未得到根本解决。30多年中，这些改革中有些成就的获得与其说是来自于政府深谋远虑、有心栽花的顶层设计，还不如说是它基于特定时期国家发展的情境顺势而为、无意插柳的结果。譬如，扩招211工程和985工程2011计划，各种人才计划项目等等，都带有浓厚的事件性色彩，而并非是既有的相对稳定成熟的制度的自然演绎。

    换言之，在30多年来我国的高等教育改革过程中，处于顶层的强势政府，其行为更多地带有摸着石头过河的特征，具体表现为：多样化甚至不乏权宜性和灵活性的政策创新有余，而相对稳定的宏观法律和制度框架建设明显不足。正因为对强势政府的政策存在高度依赖性和受动性，高校层面及其内部反而缺少了摸着石头过河的自主性和探索性。其实，与经济领域情形相仿，就长远而言，一个国家的经济长期稳定发展和持续繁荣取决于政府所订立的公平市场规则下私人市场活动的自由。在高等教育领域亦然，高等教育的整体效率体现并不在于政府政策本身的效率取向，而在于政府是否能够确立一个相对稳定的制度结构，为具体的高等教育活动实施主体在提供一定的确定性同时，释放出足够的自主空间，一个社会的整体效率往往是源自基层的自主创新和探索而未必是政府过多的政策和制度创新。

    因此，在总结30多年我国改革经验和教训的基础上，党的十八届三中全会公报中特别指出：坚持政府处理改革发展稳定关系，胆子要大、步子要稳，加强顶层设计和摸着石头过河相结合。在此，结合高等教育领域改革，我理解的所谓顶层设计，其实并非是进一步凸显政府自上而下全面介入的强势地位，而是从宏观法律和制度层面，进一步厘清政府与高校间的关系，从法理上不仅要清晰界定政府的能为角色，即如何通过宏观制度的设计和指导，维护高等教育的公平和提升高等教育的质量，而且还要明确界定在哪些方面政府应该扮演无为角色。正如袁贵仁部长在题为深化教育领域综合改革讲话中所提出的：深化行政体制改革，创新行政管理方式，进一步简政放权，最大限度减少政府对微观事务的管理，特别是加快事业单位分类改革，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，建立事业单位法人治理结构，……构建政府、学校、社会之间新型关系，落实和扩大学校办学自主权，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度。

    在此所谓简政放权和最大限度减少政府对微观事务的管理，其实就反映了政府在顶层设计中的角色内涵，即明确政府宏观指导职能和依法管理责任，逐步建立兼顾公平与效率的相对稳定成熟的制度框架，使其从无限责任的陷阱中解脱出来，淡化其过多过频政策和项目创新者角色，强化其依法统筹全局和作为战略管理者的地位。同时，通过建立大学章程，明确高校法人地位，让高校成为真正的自主办学实体，在接受国家依法治理的前提下，结合自身办学条件和特色，开展丰富多样的、摸着石头过河意义上的自主创新。简言之，顶层设计是针对宏观层面政府而言的，而摸着石头过河更多体现在微观实践层面上，宏观层面力求稳健即步子要稳，微观层面鼓励多样化的自主探索与创新，前者为后者提供保障，后者为前者提供经验和宏观制度变迁的路径参考。

    二、顶层设计的整体布局

    30年多来我国高等教育改革，尽管成就卓著，但是，改革也遗留下众多难题。譬如高考制度的持续改革虽从未中断，但是，在如何确立人才评价和选择标准、正确引导中小学教育和维护教育公平之间，根本性的矛盾依旧存在；高等教育大众化推动了高等教育规模增长，但规模扩张难掩质量之阙如；在追求一流大学的水平过程中，注重硬件建设，但是，软件建设和对人的关注明显不足，功利化和浮躁化弊病日益凸显，甚至危及整个学风建设；片面强调与国际接轨，重表面形式而漠视实质内容；普遍追求办学层次提高，忽略与社会需求、劳动力市场间的衔接，大学毕业生就业难问题日益严重；由于政府以及社会资源分配和评价导向存在偏差，导致各类各层次高校内部重量轻质、重科研轻教学现象极为普遍，大学人才培养的本体功能发生了动摇，30多年前就存在的千校一面现象在今天依旧普遍甚至更为严重，例如在所谓综合化的改革浪潮中，传统行业院校的特色反而有被湮没的趋势。除此之外，在更为宏观层面上，原来因为高等教育资源不足而引起的接受高等教育公平问题，在新的社会背景和新的形势下，又产生许多甚至更引起社会不满的新的公平问题。

    所有这些问题表明，在改革的过程中，我们在宏观层面上可能太多地关注了改革步子的快节奏，以及改革过程中令人眼花缭乱但是又往往昙花一现的所谓制度与政策创新，忽视了高等教育改革的全局性、决策的科学性和广泛征求民意的民主性。正因为步子太快、节奏失调，各种问题纷至沓来，甚至有些问题经年积累，已经成为老大难和硬骨头。针对上述问题，传统的头疼医头、脚疼医脚的纠偏和补漏方式显然难以为继，在宏观层面还依靠单纯的摸着石头过河的思路更难以行得通。正因为如此，在十八届三中全会之后，顶层设计和综合改革成为教育领域的关键词，它们的出现并非是偶然的，而是在高等教育改革与发展到一定阶段，政府基于形势的发展和对众多深层次基础性问题所做出的战略性判断。

    所谓综合改革其实就代表了当下以及未来高等教育领域改革顶层设计的基本思路，其主导思想即为袁贵仁部长在深化教育领域综合改革讲话中所提出的：以改革推动发展、提高质量、促进公平、增强活力。以改革推动发展意味着改革是发展的前提，改革要应对的问题不仅是30年来至今未解决的沉疴，而且特别指向了30年改革过程中所产生的积弊以及有关利益格局。而提高质量、促进公平、增强活力则回答了如何改革和改革的目的指向和机制问题，这三个主题不仅覆盖了整个高等教育领域，而且也必须通过整体推进、全面布局和系统综合的改革才能够达到目的。

    在此，结合现实中全局性、关键性问题，笔者尝试着对今后高等教育领域改革整体布局概括以下5个方面：

    1.区域高等教育结构与布局。改革开放30年多年来，尽管我国各地区高等教育都取得了巨大的进步，但是，相对于东部以及核心城市，中、西部地区的高等教育资源无论在品质还是数量上都存在巨大的落差，没有中西部高等教育的崛起，我们很难真正成为高等教育强国和人力资源强国，而缺乏人才资源优势，中西部的地方社会和经济建设恐怕也难以取得真正的突破。因此，重视对中西部地区高等教育资源的有效投入，加强区域间的院校交流与合作，推动中西部高等教育质量和规模的整体提升，不仅有助于缓解区域间高等教育发展的公平问题，而且就长远而言，也是解决流动人口异地考试困境的重要路径之一。

    2.不同类型高等教育结构与分类指导。近30年来，在具体政策与现实实践中，我们始终没能破除传统的高等教育分层观念，综合化与升格风曾一度盛行。在各种项目与学科建设过程中，过于强调学术水准，忽略了不同类型院校根据社会现实需求和自身条件所应持有的多样化质量观，在资源分配、学科水平评估以及各种大学排名的导向下，人才培养规格日益趋同化，与劳动力市场需求间存在明显的结构性失调问题，毕业生就业质量低下与就业难问题日益严重，急需政府从资源配置、评估方案调整和分类指导的角度加以系统解决。

    3.高校教师与学生学习评价制度。正是由分类指导不到位所导致的机构定位不清的问题，不同类型高校内部教师考核要求和标准雷同化，重科研轻教学现象全面盛行；在过于强调研究成果与晋升、报酬挂钩的业绩考核机制下，即使是以教学为主高校中的教师，也把论文发表数量视为第一要务，教学精力投入严重不足，教的学术成为鸡肋，严重影响了人才培养的特色与质量。因此，如何通过对各种评估体系的系统改革，处理好科研与教学的关系，强化教师人才培养的责任意识，树立以学习者为中心的学习成果评价导向，这是撬动高等教育阶段人才培养的大棋局、从根本上推动我国高等教育质量提升的重要支点。

    4.开放办学与广泛的社会参与机制。就整体而言，我国高等教育系统与具体的办学机构，主动面向社会开放办学的意识还比较薄弱，适应社会和吸纳社会办学资源的能力明显不足。正因为如此，对政府资金来源的过度依赖不仅弱化了高校主动面向社会谋求生存和发展的能力，而且也因为囿于政府资金使用的导向性和刚性限制，难以真正获得更多的或真正的自主发展空间。开放办学和建立社会广泛参与机制需要着重如下方面：一是在国家和高校层面，推动决策的科学化和民主化，尽可能发挥专家在决策中的资政作用，充分预估政策风险，并广泛征求民意，维护公众的参与权、表达权和监督权。要进一步推行和落实高校对外信息公开制度，尊重公众对高校内部运作状况的知情权。二是深入开展高校事业单位改革，鼓励高校建立吸纳社会人士加入的理事会或董事会，参与高校决策并协助高校广泛筹措办学资源。三是强化高校的经营意识和能力，通过提供有偿社会服务，如研究成果转化、科研合作、向社会开放高校有关设施和设备，获得更多办学经费。四是通过税收激励机制改革，为高校获得更多民间捐赠提供政策扶持和制度保障。与此同时，在依法监管的前提下，鼓励高校通过资本管理与运营获得合法收益，以作为高校办学资源的补充。五是推动高校与社会部门在科研和人才培养方面的协作，加强高校在有关专业人才培养规格与社会专业组织资格认证之间的有机衔接，吸纳社会部门的专业人士参与高校内部教学活动，等等。

    5.学术氛围营造与学风建设。良好的高校文化氛围营造与学风建设是我国高等教育事业健康发展的表征，同时又是提升高校教职员工士气、推动高等教育质量提升的保证。学风建设与高校文化氛围的营造固然取决于人们的道德伦理自觉，但更需要从制度的顶层设计和综合治理入手。近些年来，无论是在高校、学科、团队还是师生个体层面，我国高等教育制度的整体设计更偏于效率取向与强调竞争机制，这种机制固然在激发活力上显现出其一定的优势所在，但在现实的实践中也的确多多少少地引发了人们急功近利的浮躁心态，甚至出现一些有违学术道德如学术不端现象，严重损害了高等教育的公共形象。

    三、顶层设计中要注意处理好的关系

    鉴于上述问题，从高等教育改革与长远发展角度而言，在制度的顶层设计中可能需要特别关注以下4个方面的关系。

    1.自上而下与自下而上间的关系。我国社会目前依旧处于转型期，因为转型期社会发展阶段的特殊性和我国政治传统的惯性，宏观层面上的高等教育制度尚具有不确定性，出于赶超与快速发展的需要，改革由政府发动并遵循自上而下线路来推动，这依旧是今后相当长时期内我国高等教育改革的重要特征。但是，在此过程中，政府必须清醒地意识到相对稳定的宏观制度框架建构的必要性。行政思维的冲动和政策的多变，往往会为高等教育实践带来诸多不确定性，也会影响基层根据自身条件立足长远的自主探索和实践。虽然从来不存在恒定的和完美的制度框架，但是，无论在任何时期，一个体现善治的宏观制度框架都具备如下特征：它在坚守公平底线的前提下，最大程度减少不必要的行政介入，为基层自主创新、探索、实验提供法律与政策保障，进而达到全面提高效率的目标。而在既有的制度框架下的基层自主行动与多样化实践，一旦遇到制度瓶颈，会反过来推动宏观层面制度的改进与完善。

    2.公平与效率间的关系。我国高等教育当前改革的核心主题是公平与效率兼顾，相对而言，在高等教育改革顶层设计中公平议题更为突出。譬如区域和城乡间的高等教育公平问题，在差异性社会中不同阶层间接受高等教育机会均等的问题，不同类型高等教育机构间的资源分配、配置的公平问题，在竞争性制度安排下高校内部教师和学生发展机会均等问题，等等。当前，宏观制度层面高等教育改革过程中公平问题之所以需要尤为重视，是因为经过多年来差别化和效率化改革，不断涌现的公平难题已经影响到稳定甚至高等教育自身的发展和效率提高。譬如区域间的差异拉大，进一步激化了人才资源区域间分布的马太效应；不同类型高校间资源分配不平衡，强化了高校之间中心与边缘关系以及同质化的格局，进而影响了各校办学与人才培养特色的形成；资源的分配过多地依赖于竞争性专项的形式，不仅牵扯了基层太多组织的精力，打乱了其本应长期坚守的办学方向，而且还因为资源分配在学科、团队与个体间所存在的巨大差异，引发不公平感并影响了组织内部的氛围和士气。

    3.整体布局与重点突破间的关系。顶层设计强调系统性、整体性和协同性，在高等教育的全局改革中，唯有政府才能担当整体布局的重任。但是，整体布局并不意味着要面面俱到，在高等教育各个领域和主题事项上都均匀或同时发力，而是要善于研究和探索其各自间所存在的互动和有机联系，因情势和阶段性特点，从中选择重点议题加以突破，进而起到纲举目张的效果。譬如在提高高等教育质量和高等学校的分类指导议题中，地方政府要统筹省域不同归属、不同类型的高等学校，采用规划手段，特别是擅用基于各个学校自我定位（而不是划一刚性的）的评估方案，来促成各校在特色和满足各自面向（学术与市场）需求上形成独有的优势。

    4.立足本国传统与借鉴国外经验间的关系。我国高等教育30多年来的改革，其实就是一个立足本国传统和借鉴国外经验、摸着石头过河的过程。在如何处理好这两者间关系上，我们取得了不少经验，同时也有不少的教训。立足传统，譬如实行统一高考，让我们在短短的时间内就恢复了教育秩序，维护了教育机会获得的程序公正；借助强势政府的传统力量，高等教育各个领域的改革得以全面铺开并取得了快速的进展。但是，时过境迁，随着形势变化，传统所具有的局限性也渐渐显现出来，甚至在特定时期它所具有的优势被转化为劣势，以至于成为改革进一步深入的障碍；30多年来，国际化构成了我国高等教育改革的基调，但是，在借鉴国外经验推进国际化的进程中，似乎我们依旧没有解决好体与用的关系问题。例如，在制度的引入上重形式轻内容、重琐碎的细节和技术而轻理念和系统化的设计，片面强调量的比较而忽视品质和内涵，一厢情愿地追求国际接轨而漠视了把握全局、以我为主和为我所用的立场，等等。

    因此，面对新的形势，在高等教育改革的顶层设计中，我们有必要确立如此态度或发展思路：立足传统，并不意味着传统是封闭的和特殊的，它可以通过揉入或融合国际理念与制度而成为被国际所认可、接纳甚至可推广的经验；借鉴国外经验，必须考虑到国外理念与制度在本国整体传统、文化和制度中的契合性，做到立足全局和拥有国际视野、以我为主和主动开放而不是亦步亦趋和被动适应。与此同时，又要避免唯我独尊、以特色作为拒绝融入国际高等教育的理由。我国已经是世界高等教育大国，但是，能否成为高等教育强国，不仅仅取决于我们是否在水平和实力上赶超国际发达国家，而且更取决于未来它是否能够具备为国际所认可和接纳的中国气派，正如其高等教育曾经为世界所瞩目的德国和如今依旧处于领先的美国。就此意义而言，在立足传统与借鉴国外经验关系处理上，我们顶层设计所指向的高等教育系统和制度，应该既是中国的又是世界的。

（阎光才，华东师范大学高等教育研究所所长、教授，上海200065）

（原文刊载于《中国高教研究》2014年第1期）